Une certaine idée de la France

Le président Emmanuel Macron a pris quelque distance avec les orientations néoconservatrices de ses deux prédécesseurs en matière de politique étrangère.
Retour du gaullo-mitterrandisme ?

Source : Le Monde Diplomatique - Octobre 2017 - n° 763


Par Jean de Gliniasty, ancien ambassadeur de France en Russie, directeur de recherche à l’Institut de relations internationales et stratégiques, auteur de La Diplomatie au péril des « valeurs », L’Inventaire, Paris, 2017.

Pendant longtemps, la politique étrangère a fait consensus en France. Ses « marqueurs » relevaient de l’évidence : dialogue Nord-Sud (de la décolonisation gaulliste suivie d’une approche teintée de tiers-mondisme au discours de Cancún de François Mitterrand, en passant par la conférence Nord-Sud proposée par M. Valéry Giscard d’Estaing) ; coopération avec la Russie malgré la guerre froide ; présence forte en Afrique au risque d’une connivence avec les régimes en place ; soutien aux droits légitimes des Palestiniens, lui-même base d’une politique arabe dynamique ; autonomie militaire fondée sur la dissuasion et l’absence de participation à l’organisation militaire intégrée de l’Alliance atlantique ; construction européenne reposant sur le couple franco-allemand ; respect des nations et des États indépendamment de tout a priori idéologique… Et, en permanence, sur fond de pragmatisme, le souci de la grandeur et de l’image de la France. Sur tous ces points, la continuité est patente jusqu’au second mandat de M. Jacques Chirac (2002-2007). Sans doute François Mitterrand a-t-il accepté en 1983 l’installation des euromissiles américains. Mais la vague de pacifisme qui agitait alors le continent aurait pu avoir des conséquences pour la dissuasion nationale et, face aux nouveaux missiles soviétiques, la France manifestait sa solidarité atlantique.

En effet, dans le même temps et malgré tout, la France s’est insérée dans un système occidental dont les contraintes lui étaient d’autant plus légères qu’elle y jouait un rôle majeur. L’Union européenne se bâtissait selon des règles administratives et juridiques très proches des canons français. Fondatrice du groupe des 5 (G5, devenu G7 puis G8 avec la Russie), titulaire de facto du poste de directeur général du Fonds monétaire international (FMI), la France exerçait une influence relativement hors de proportion avec son importance économique. Un siège permanent au Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations unies (ONU), conquis de haute lutte après la guerre, permettait de peser d’autant plus sur le cours des choses que la ligne politique paraissait indépendante. Les initiatives diplomatiques de Paris, bien ou mal accueillies par ses alliés, finissaient toujours par être prises en considération : reconnaissance de la Chine populaire, « détente, entente et coopération » avec l’Union soviétique, reconnaissance du droit à une patrie puis à un État pour les Palestiniens… : la France faisait même parfois figure de pionnière.

Mais la diplomatie hexagonale ne pouvait se déployer avec une telle autonomie qu’en raison de circonstances favorables. Passager clandestin de la guerre froide, la France était un allié incommode mais nécessaire pour les États-Unis, une porte ouverte vers l’Occident et un espoir d’en ébranler la solidarité pour les Soviétiques, une source d’aide et un vecteur indirect d’influence pour les pays pauvres.

Hostilité américaine

La chute de l’URSS en 1991 a mis fin à ce statut privilégié. Le jeu de balancier entre la solidarité atlantique et l’indépendance est devenu plus difficile à assumer. Paris a rapidement vu ses marges d’action se rétrécir. La réunification de l’Allemagne et ses succès économiques ont accru son poids au sein de l’Union européenne. L’élargissement aux pays de l’ex-bloc soviétique a infléchi dans un sens libéral et atlantiste l’esprit de la construction communautaire, entraînant un déclin de l’influence française à Bruxelles. De façon plus caractéristique encore, les élites hexagonales, de plus en plus formées selon des modèles homogènes de type euro-américain (processus de Bologne, par exemple (1)), pensent de façon « globalisée » plutôt que selon les préoccupations nationales. Demeurée dans les limbes, l’Europe diplomatique et militaire n’a pas apporté à Paris le « prolongateur de puissance » espéré. Plombée par les divergences de fond entre les pays membres, la diplomatie des Vingt-Huit demeure à l’état d’esquisse au moment où la France renonce à une politique étrangère purement nationale.

La structure même du Quai d’Orsay a été modifiée en conséquence. Les réformes de 2007 et 2008, à rebours des préconisations du rapport Juppé-Schweitzer (2), ont étroitement subordonné les directions géographiques, garantes des intérêts nationaux dans le monde, à la direction politique, chargée notamment de faire rentrer les actions bilatérales dans le moule du multilatéralisme européen (Comité politique et de sécurité de l’Union européenne) et atlantiste (Conseil de l’Atlantique nord) : la cohérence de la politique étrangère est désormais avant tout fondée sur un effort d’harmonisation des positions au sein de l’Union et ensuite du monde occidental. Prise de court par la chute du mur de Berlin en 1989 et la fin de la guerre froide, la France a certes essayé de promouvoir un ordre multilatéral fondé sur des institutions plus fortes : Conseil de sécurité élargi, proposition d’une Organisation mondiale de l’environnement, soutien à la création de la Cour pénale internationale, développement des opérations de maintien de la paix de l’ONU… Mais ces efforts se sont le plus souvent heurtés à l’opposition des États-Unis et plus particulièrement du Congrès, hostile à toute idée de « gouvernance mondiale », au point de cesser de verser à l’ONU, notamment sous les présidences de Ronald Reagan et de M. George W. Bush, la contribution américaine (1,3 milliard de dollars de dette en 2003, soit l’équivalent du budget de l’Organisation cette année-là).

L’invasion de l’Irak en mars 2003 a constitué un tournant. Chant du cygne du gaullo-mitterrandisme, l’opposition active à l’intervention américaine a suscité une violente réaction de Washington, à laquelle Paris ne s’était pas préparé : campagne de presse, boycott, interruption partielle des contacts, refus de livraison de matériel, concurrence exacerbée sur les marchés stratégiques… Selon le mot de Mme Condoleezza Rice, secrétaire d’État dans l’administration du président Bush, il fallait « punir la France ». Paris rentra rapidement dans le rang via le vote d’une résolution justifiant après coup l’invasion de l’Irak et lui accordant le « label » de l’ONU (22 mai 2003). Commence alors une sorte de descente aux enfers du gaullo-mitterrandisme.

La plupart des marqueurs historiques de la diplomatie hexagonale se sont effacés les uns après les autres : discrétion sur le conflit israélo-palestinien et abandon de la politique arabe au profit d’approches souvent mercantiles ; incapacité à défendre un modèle français en Europe ; déséquilibre croissant du couple franco-allemand ; retour dans le commandement militaire intégré de l’Alliance atlantique en 2009 au nom d’une hypothétique défense européenne commune ; difficulté à formuler une politique vis-à-vis des pays du Sud… Seule la relative continuité de la politique africaine et le consensus sur la dissuasion peuvent s’inscrire dans la tradition. Mais, surtout, la diplomatie française est devenue idéologique. Paris a implicitement adhéré à l’idée d’une « fin de l’histoire » marquée par le triomphe mondial des valeurs occidentales. Il ne s’agit plus d’atlantisme, choix somme toute raisonné d’une subordination relative aux États-Unis pour assurer la sécurité de la France face aux ambitions soviétiques. Mais d’un sentiment d’appartenance profondément ancré dans les mentalités qui conduit parfois à devancer les décisions attendues ou même, comme pour la Libye, à faire de la surenchère dans le cadre naturel d’une solidarité axiologique (partage des « valeurs ») et stratégique. C’est ce que l’ancien ministre des affaires étrangères Hubert Védrine appelle l’« occidentalisme ».

Cette approche a conduit à une série de déconvenues graves : déstabilisation du monde arabe aux portes de la France, détérioration des rapports avec la Russie, poussée des extrémismes islamistes revanchards. L’addition est lourde pour Paris, qui se laisse entraîner depuis 2014 dans une crise avec Moscou alors que le simple engagement de ne pas laisser l’Ukraine entrer dans l’OTAN aurait sans doute désamorcé les craintes russes de voir un ancien fleuron de l’Union soviétique et la base maritime de Crimée tomber aux mains de l’Alliance atlantique. Paris a soutenu, par principe et activement, les « printemps arabes ». Ces révolutions, a priori porteuses de valeurs démocratiques et humanistes, suscitent sympathies, voire enthousiasme. Mais, ignorant la pesanteur de l’histoire, la diplomatie fait l’économie d’une analyse objective des situations et des rapports de forces. Le résultat a été catastrophique : partout, sauf peut-être en Tunisie, la France a favorisé la prééminence des forces les plus réactionnaires, la montée des intégrismes armés et hostiles, la fuite ou la révolte armée des minorités et surtout la prolongation des violences et des cruautés. De fait, la France s’est exclue des négociations sur la crise syrienne en reconnaissant hâtivement en novembre 2012 une opposition sous l’emprise croissante des islamistes comme « la seule représentante du peuple syrien ». Elle a même pris le risque de fragiliser sa position de membre permanent du Conseil de sécurité en se déclarant prête à bombarder la Syrie sans l’aval de l’ONU. En Libye, M. Nicolas Sarkozy a tenu à aller encore plus loin que ne le souhaitait le président Barack Obama, et lui a forcé la main pour renverser Mouammar Kadhafi en 2011.

Paradoxe : avec un effet retard d’une dizaine d’années et après s’être opposée à l’intervention en Irak en 2003, la France chevauche les valeurs néoconservatrices américaines. Autre paradoxe : c’est au moment où le monde multipolaire, appelé en son temps de ses vœux par la France gaullo-mitterrandienne, est en passe d’advenir que Paris se montre incapable d’en affronter les complexités et les dangers. À supposer qu’elle souhaite agir de façon autonome, la diplomatie française n’a plus les coudées aussi franches qu’au temps du général de Gaulle. Quel serait le sens, dans ce contexte, d’une politique étrangère gaullo-mitterrandienne ?

Revivifier l’« Europe puissance »

Formatage de la réflexion aux normes occidentalistes et recours révérencieux aux expertises extérieures ne doivent pas se substituer à une vision claire des intérêts nationaux de sécurité et à l’analyse géopolitique. Les instances européennes peuvent constituer des leviers pour peu que l’on s’y montre actif et déterminé, ce que savent faire les diplomates français dès que l’impulsion politique est donnée. L’Union européenne suscite un effet multiplicateur, de la faiblesse quand nous y sommes passifs, et de la puissance quand la France et l’Allemagne sont d’accord. L’Europe était devenue un thème incantatoire. La cohérence est difficile à faire naître entre les défis migratoires et sécuritaires au sud, les craintes de certains nouveaux membres vis-à-vis du retour d’un impérialisme russe mêlées parfois de désirs de revanche, la priorité donnée à l’alliance américaine d’autant plus forte que la tension se maintient avec le grand voisin de l’Est. L’Europe, allégée du Royaume-Uni, se voit placée face à ses responsabilités par la réaffirmation d’un nationalisme américain dépourvu d’apprêt « occidentaliste ». Si la voix de la France est forte et si l’Allemagne se rallie au projet sans l’écraser, l’idée d’« Europe puissance » peut reprendre des couleurs.

Mais la renaissance d’une telle entreprise n’est possible que si la tension avec la Russie s’apaise sur le Vieux Continent. Une conférence sur la paix et la sécurité en Europe pour refonder l’accord d’Helsinki de 1975, mis à mal par les uns et les autres depuis la chute de l’empire soviétique (Kosovo, extension de l’OTAN, Crimée…), pourrait constituer une approche prometteuse. En Afrique, comme l’a écrit l’ancien premier ministre Dominique de Villepin en prenant l’exemple du Mali, l’intervention militaire, si légitime soit-elle, est promise à l’enlisement si l’on n’en profite pas pour négocier une solution politique (3). En tout état de cause, au-delà des processus de démocratisation imparfaits, le renforcement des États est une condition nécessaire à la stabilité du continent.

Avec son siège au Conseil de sécurité et appuyée quand c’est possible par l’Union européenne, la diplomatie française peut prendre l’initiative de négocier des équilibres porteurs de paix et de développement, avec les États et les groupes régionaux tels qu’ils sont. Dans ce nouveau contexte, mi-westphalien (équilibre des puissances), mi-multilatéral (mondialisation et ensembles régionaux), l’exercice de la politique étrangère est sinon plus périlleux, du moins plus complexe. Affirmant sa rupture avec le néoconservatisme de ses prédécesseurs et rappelant son souci du « rang » de la France dans son discours aux ambassadeurs le 29 août, le président Emmanuel Macron inspirera-t-il un nouveau gaullo-mitterandisme ?

(1) Adoptée le 19 juin 1999, la déclaration de Bologne a pour objectif la convergence des systèmes d’enseignement supérieur en Europe.

(2) Alain Juppé et Louis Schweitzer, La France et l’Europe dans le monde. Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France, 2008-2020, en libre accès sur www.ladocumentationfrancaise.fr

(3) Cf. Dominique de Villepin, Mémoire de paix pour temps de guerre, Grasset, Paris, 2016.