Le service public à la française peut aussi générer des recettes

Entretien avec Agnès Benassy-Quéré, Présidente déléguée du Conseil d’analyse économique (CAE), organisme rattaché au Premier ministre

Propos recueillis par Bruno Botella et Sylvain Henry

Le poids de la dépense publique en France – 57 % du PIB – est souvent montré du doigt et le sera encore, sans doute, à l’approche de l’élection présidentielle de 2017. Est-il un handicap ?
La dépense publique est clairement plus élevée en France que dans la plupart des pays du monde, mais la théorie économique ne dit pas, par exemple, qu’un seuil de dépense publique à plus de 50 % du PIB serait dangereux… Ce n’est pas comme cela qu’il faut aborder la question. Le niveau de dépense publique est réglé en fonction de ce que la population est prête à financer. Aujourd’hui, nous voyons bien que nous ne pouvons plus augmenter les prélèvements obligatoires. Citoyens et entreprises ne veulent plus. Donc, comme nos déficits publics sont loin d’être résorbés, nous n’avons pas d’autre choix que de réduire la dépense. 57 % du PIB, c’est désormais un niveau de dépense trop élevé compte tenu de l’appétence pour payer les impôts. Les Français ne veulent plus le financer. C’est l’acceptabilité de l’impôt qui crée le niveau soutenable de dépenses. Ce n’est pas vraiment un sujet économique, mais un sujet politique et social.

Pourquoi l’impôt est-il moins acceptable ? Est-il trop élevé ou bien les contribuables jugent-ils qu’ils n’en ont pas pour leur argent en termes d’efficacité de l’action publique ?
Les Français voient que le niveau de dépense publique a baissé dans d’autres pays qui disposent d’un système public de santé efficace, d’un bon niveau de protection sociale et d’une éducation gratuite pour les enfants. Certains pays européens font aussi bien, voire mieux, avec moins de dépenses et un niveau d’impôt moins élevé. Il y a donc une interrogation légitime sur l’efficacité de notre système public. On peut aussi s’interroger sur l’organisation, par exemple, de notre marché du travail, qui engendre beaucoup de chômage, et donc des dépenses sociales qui ne viennent que (mal) compenser un marché inefficace.

La dépense publique n’a plus la cote en France ?
Dans notre pays, nous avons toujours réglé les problèmes en ajoutant de la dépense publique et de l’impôt. Cette époque est révolue. Nous sommes au stade où la seule solution est de gagner en efficacité et/ou de réduire le périmètre de l’action publique.

Mais réduire le champ de l’action publique serait une révolution culturelle en France !
On a commencé à le faire pour la politique familiale, avec la réduction des allocations pour les familles les plus aisées. Sans que cela ne soulève une grande contestation. L’idée de faire une redistribution horizontale, entre ménages de même revenu mais de composition familiale différente, est en train de disparaître. Désormais, la priorité est mise sur la redistribution verticale, en faveur des seules familles à revenus modestes. De facto, le périmètre de la politique familiale a été redéfini.

La recherche de l’efficacité de l’action publique doit-elle conduire les administrations à s’inspirer du secteur privé ?
Il y a une inégalité public-privé fondamentale. Dans le secteur privé, vous ne pouvez pas forcer un client à acheter votre produit. Dans le secteur public, vous forcez le contribuable à payer pour un produit dont il peut ne pas être satisfait. Bien sûr, le contribuable peut se rebeller et voter pour un autre parti politique aux élections suivantes. Mais la sanction est décalée dans le temps, et puis tous les contribuables ne sont pas forcément du même avis. Enfin et surtout, il n’est pas évident pour un citoyen de mesurer l’efficacité de l’action publique. D’où l’effort à fournir en matière de transparence de l’information et en matière d’évaluation.

Sait-on ce qu’est l’évaluation en France ?
Attention, l’évaluation, ce n’est pas une enquête de satisfaction ! C’est véritablement essayer de comparer ce qui s’est passé avec ce qui se serait passé si le dispositif à évaluer n’avait pas été mis en place. L’évaluation, tout le monde est d’accord sur le principe, mais quand on rentre dans le détail… En pratique, c’est plutôt mal vu par nos décideurs alors qu’il existe de nombreuses initiatives intéressantes, notamment dans le domaine de l’éducation. L’évaluation doit être réalisée en amont de l’action publique – au niveau de l’expérimentation –, mais aussi en aval. Dans l’idéal, toute politique publique devrait s’éteindre automatiquement au bout d’un certain délai, par exemple cinq ans, en l’absence de preuve de son efficacité fondée sur une évaluation indépendante.

Les services publics, les infrastructures qui sont le fruit de notre dépense publique offrent-ils à la France un plus en matière d’attractivité ?
Oui, bien sûr, la concurrence fiscale s’exerce sur le couple impôts-dépense publique. Mais il ne faut pas surestimer l’impact des infrastructures et des services publics. Une politique visant simultanément à faire baisser les impôts des entreprises tout en réduisant l’investissement en infrastructures serait gagnante en termes d’attractivité. Les infrastructures doivent donc être conçues pour servir à la fois les entreprises et les ménages, qui les cofinancent.

L’inquiétude est vive concernant les investissements des collectivités locales, en raison de la baisse des dotations de l’État. Mesure-t-on l’effet que cela peut avoir sur l’activité économique ?
Avec la baisse des dotations de l’État, la tentation des collectivités locales – 70 % de l’investissement public – est d’actionner ce levier. Ce serait un vrai danger. Une réflexion pourrait être menée sur le profilage des dotations, afin qu’elles incitent les collectivités à réduire les dépenses courantes tout en sauvegardant l’investissement. Mais attention, tous les investissements ne se valent pas, ils doivent être utiles. Il ne faut pas être fétichiste de l’investissement, mais viser des investissements rentables socialement.

Comment faire le tri, et qui doit le faire, entre le bon et mauvais investissement ?
Avec la décentralisation, il y a très peu de contrôle central sur le rendement des investissements locaux. Certains, comme les crèches, ont un rendement social important, mais entraînent des dépenses récurrentes elles aussi élevées ; d’autres, comme les ronds-points, ont un rendement social limité mais entraînent peu de dépenses récurrentes. Ce qu’il faut surtout éviter, ce sont les investissements à faible rendement et à fortes dépenses récurrentes…

Alors que l’activité économique semble redémarrer un peu en France, faut-il libérer quelques marges de manœuvre budgétaires, notamment en faveur de l’investissement ?
Quand la croissance repart, ce n’est pas le moment de stopper l’ajustement budgétaire. Au Conseil d’analyse économique, nous étions critiques sur les orientations budgétaires 2012-2013 au niveau européen, au moment où l’on observait un décrochage de la croissance. En 2010 et 2011, quand l’ajustement a commencé, cela correspondait à un rebond. En 2015, nous avons de nouveau un rebond de l’activité, il faut donc tenir le cap sur la réduction des déficits.

Nous observons donc bien une reprise de l’activité en France ?
Pour le moment, la reprise de l’activité, c’est surtout une reprise de la consommation mais pas de l’investissement. Le problème aujourd’hui, ce n’est pas tant l’investissement public que l’investissent privé. L’action publique a pourtant un rôle important à jouer, en améliorant l’environnement réglementaire des entreprises et en donnant des signaux clairs sur l’évolution probable de certains prix clés, comme le prix de l’électricité ou celui des émissions de gaz carbonique. Ceci permettrait de déclencher des investissements privés dans la rénovation thermique, les technologies de production économes ou les énergies décarbonées. Les prix sont un facteur puissant pour orienter les décisions. Quand on discute de politique d’investissement, il est curieux de constater que la question des prix est peu abordée.

La question de l’emploi public, et des 5 millions d’agents publics, est régulièrement posée. Y a-t-il un risque à réduire les effectifs de la fonction publique comme cela a été fait entre 2007 et 2012 ?
Compter les agents publics n’est pas la bonne manière d’appréhender les choses. Il faut s’intéresser à l’efficacité des politiques elles-mêmes et à leur pilotage. Dans le domaine de la santé par exemple, on peut se poser la question sur notre système de remboursement, qui conduit la Sécurité sociale et les complémentaires santé (les mutuelles), à doublonner, ce qu’on ne voit dans aucun autre pays. Un même acte médical va être remboursé à deux niveaux. Cela entraîne des frais considérables de gestion, de l’ordre de 6-7 milliards d’euros par an de chaque côté. Ne pourrait-on pas imaginer un système horizontal où l’assurance maladie s’occuperait de tout sauf, par exemple, de l’optique, du dentaire et où les mutuelles – obligatoires – se spécialiseraient sur ce que l’assurance maladie ne prend pas en charge ? On économiserait en frais de gestion et le pilotage serait bien plus facile à mettre en œuvre, notamment pour atteindre des objectifs de santé publique. La preuve que cela pourrait fonctionner : quand l’assurance maladie devient minoritaire, comme c’est le cas dans l’optique ou le dentaire, les complémentaires santé organisent des réseaux de soins, des labellisations. Nous pourrions avoir une rationalisation sur de grandes masses budgétaires.

Avec des effets sur l’emploi public…
Bien sûr, nous aurions des effets sur l’emploi public, mais ce serait la conséquence, pas le préalable. En France, on aime bien la stratégie du « rabot » sur les dépenses publiques, mais aujourd’hui, il faut faire des choix. Et sur la santé, il est grand temps. Autre exemple : le panier de soins remboursés doit évoluer. Si l’on veut y faire entrer des soins innovants, il faut en faire sortir des soins non innovants, avec un faible service rendu. On peut par exemple se poser la question pour les cures thermales ou bien les médicaments anti-Alzheimer [moins prescrits et faiblement remboursés en raison d’une efficacité contestée, ndlr].

Identifiez-vous la santé comme l’un des principaux gisements d’économies ?
Je raisonne en termes d’efficacité de l’action publique, non d’économies budgétaires. Notre système de santé est performant avec de grosses inégalités sociales et territoriales. Résultat de notre organisation : l’assurance rembourse en fonction de la consommation, qui est forte en Paca et plus faible en Nord-Pas-de-Calais, même s’il y a peut-être plus de besoins dans le Nord, où l’espérance de vie à la naissance est plus faible qu’ailleurs et ne converge pas vers la moyenne française. Aujourd’hui, on serait capable, compte tenu de la structure sociodémographique de la population, de déterminer les besoins en santé d’une région. Le CAE a proposé que les budgets soient alloués région par région, aux agences régionales de santé (ARS), qui gèreraient une enveloppe globale. À elles de faire des contrats, de fixer les objectifs, d’allouer les budgets. On ne se retrouverait pas dans la situation où, par exemple, parce qu’il n’y a pas d’argent pour recruter des infirmières de garde dans les maisons de retraite, on envoie les personnes âgées en difficulté automatiquement vers les urgences des hôpitaux.

Outre la santé, la politique du logement est aussi régulièrement montrée du doigt pour sa faible efficacité…
Tout le monde sait que les aides aux locataires sont en grande partie captées, de fait, par les propriétaires. Nous avions proposé de fusionner les aides au logement avec les autres prestations sociales pour qu’elles ne soient pas ainsi détournées. Cela permettrait d’aider les personnes en bas de l’échelle des revenus. Avec le logement, on peut aussi citer la formation professionnelle. Les réformes engagées ont porté sur la demande mais pas sur l’offre, qui reste pléthorique et très peu évaluée.

On a l’impression d’être au pied du mur, contraints à présent, après avoir tergiversé, de réformer en profondeur notre action publique…
Nous sommes effectivement à un moment clé. Soit la puissance publique se décrédibilise avec un service qui se dégrade sous l’effet des coupes budgétaires. Soit nous renouvelons l’action publique. Nous pouvons aussi raisonner en termes de ressources et pas seulement d’économies. Le service public à la française peut aussi générer des recettes, même si cela peut heurter culturellement. La question peut se poser à l’hôpital : comment rendre compatible le service public avec des activités du secteur marchand ? Nous devrions profiter de la bonne réputation de la médecine française pour accueillir plus de malades étrangers payants. En plus des autres, bien sûr, pas en substitution ! Ce sont des sujets difficiles, mais c’est plus motivant que de subir éternellement la pénurie de moyens. En France, nous avons un secteur abrité de la concurrence internationale trop important par rapport au secteur exposé. C’est d’ailleurs l’une des causes de notre déficit commercial. Pour l’université, c’est pareil, nous pourrions aussi accueillir beaucoup plus d’étudiants étrangers, développer et facturer des formations. Mais cela nécessite dans un premier temps des investissements pour organiser cette activité et avoir les coudées franches, sur la politique immobilière par exemple.

On peut donc “vendre” notre service public ?
Oui, et cela peut générer des ressources et être valorisant pour le service public. Cela permettrait aussi de nous comparer aux autres services publics ailleurs dans le monde. Mais je le redis, il faudrait pour cela des investissements et, concrètement, embaucher des gens qui pensent développement, business plan… Pour accueillir des étudiants étrangers, il faut des logements étudiants, des infrastructures. Le potentiel est énorme. Une telle politique serait cohérente avec la mise en avant de nos métropoles.

L’enseignement supérieur doit-il, selon vous, rester dans le périmètre de l’action publique ?
Il faut aussi se poser la question de la gratuité ou quasi-gratuité. Est-ce que cela fait partie de l’action publique d’offrir une éducation gratuite aux enfants des familles aisées ? Ce n’est pas le cas dans les autres pays. Je ne dis pas qu’il faut appliquer des droits aussi élevés que dans les universités britanniques, mais il y a un moment où la gratuité devient un handicap. L’action publique ne doit-elle pas se concentrer sur l’accès à l’enseignement supérieur pour les familles modestes ? Ne doit-on pas faire en sorte que les familles aisées contribuent plus largement et permettent d’améliorer l’accueil, l’encadrement, au sein de nos universités ?

L’inflation zéro que nous connaissons est-elle plutôt une chance ou un boulet pour les finances publiques ?
Cela rend la politique du “rabot” inefficace, comme on le voit avec le gel du point d’indice des fonctionnaires, qui n’a plus d’impact. Cela nous oblige à entrer dans le vif du sujet, à faire enfin des choix, à redéfinir le périmètre de l’action publique et à rechercher l’efficacité. L’inflation zéro, c’est un aiguillon.

Source : http://www.acteurspublics.com/