La Métropole du Grand Paris – Présentation

Un document pour comprendre le fonctionnement du Grand Paris

La région capitale, composée de Paris et sa banlieue, est remarquable sur de très nombreux plans : elle rassemble près de 12 millions d’habitants, concentre des activités politiques et économiques considérables et bénéficie d’un rayonnement culturel dans le monde entier. Une métropole (a fortiori à vocation mondiale comme Paris) se caractérise par son vaste ensemble urbain et par ses centres de décision, dispose d’une forte concentration humaine et est dotée d’activités économiques de pointe et à forte valeur ajoutée. La région parisienne reste attractive auprès des étrangers mais son modèle a tendance à s’essouffler depuis plusieurs années (elle est passée de 2008 à 2013 de la 4ème place à la 7ème place pour les projets financés par des capitaux étrangers) : elle ne met suffisamment pas ses atouts en valeur, notamment les secteurs du luxe et du tourisme et de nombreux problèmes relatifs au logement et aux transports se font ressentir.

Le processus de métropolisation c’est à dire l’organisation institutionnelle de la métropole et la promotion d’un projet métropolitain est au cœur de l’enjeu. Mais depuis plusieurs années, les différents acteurs n’ont pas su prendre en compte les nouveaux défis de la région parisienne. Le manque et la cherté du logement, l’affirmation du potentiel de la banlieue par rapport à Paris ou la lisibilité de la gouvernance de la région parisienne sont des problématiques fondamentales, sur lesquelles les réflexions et les propositions sont nécessaires, pour créer une métropole du Grand Paris capable d’associer attractivité et solidarité. Depuis une dizaine d’années, les initiatives se multiplient pour donner de la force à un projet métropolitain, mais celles-ci ne sont pas toujours à la hauteur de l’enjeu. Cependant, certaines d’entre elles comme la création du syndicat Paris Métropole qui contribue à la réflexion sur le projet métropolitain ou la loi relative au Grand Paris de 20101 (incluant la Société du Grand Paris2) vont dans un sens positif.

La dernière dans le processus de métropolisation est la création de la Métropole du Grand Paris (MGP) pour le 1er janvier 2016, prévue par la loi de Modernisation de l’Action Territoriale et d’Affirmation des Métropoles (MAPAM) du 27 janvier 2014. Elle prévoit la suppression des intercommunalités et d’importants transferts de compétence. La création de cette nouvelle structure de coopération intercommunale bouleverse la répartition des compétences et l’équilibre financier entre les communes, les anciennes intercommunalités et la métropole. Cette loi, qui par bien des aspects ne respecte pas l’autonomie des territoires et engage un processus de recentralisation au profit de la métropole et de l’Etat, ne correspond pas à la métropole, que la majorité des élus locaux appellent de leurs voeux.

La Métropole du Grand Paris : de quoi s’agit-il ?

La loi définit des objectifs très généraux en terme d’amélioration du cadre de vie, de réduction des inégalités, d’attractivité économique et de compétitivité des territoires à travers la mise en place d’un projet métropolitain. Elle prévoit un transfert de compétences des intercommunalités (elles-mêmes transférées par les communes) vers la métropole, sur un territoire correspondant à Paris et aux départements de la petite couronne. Au total, elle doit rassembler 6,7 millions d’habitants (sur 12 millions de franciliens).

Le périmètre et la carte
La MGP est composé des collectivités7 suivantes :
• la ville de Paris.
• les 123 communes des trois départements du Val de Marne, les Hauts de Seine et la Seine Saint Denis.
• les 43 communes des autres départements d’Ile de France, limitrophes du précédent périmètre ou appartenant à une intercommunalité à cheval sur les départements de la petite et de la grande couronne, sous réserve d’accord favorable de l’intercommunalité à laquelle elles appartiennent.

Les compétences
La MGP exerce à la place des intercommunalités des compétences stratégiques :
• L’aménagement du territoire : notamment, l’élaboration du Plan Local d’Urbanisme (PLU4) ainsi que la gestion des infrastructures des réseaux de télécommunications.
• La politique locale de l’habitat : le programme local de l’habitat (PLH5) et de manière générale, la politique du logement social (aides publiques, gestion du patrimoine immobilier)
• La politique de la ville : tous les dispositifs visant à réduire les inégalités entre les territoires, à œuvrer en faveur de la revalorisation des zones sensibles et à prévenir la délinquance
• Le développement économique, social et culturel : notamment l’aménagement et la gestion de toutes les zones d’activité (notamment industrielles ou commerciales), la gestion des équipements culturels ou sportifs et la participation à des grands événements internationaux.
• La protection de l’environnement et du cadre de vie : lutte contre les pollutions de l’air et les nuisances sonores ainsi que maîtrise de la consommation d’énergie

Ces compétences, notamment celles relatives à l’aménagement du territoire et des politiques du logement, doivent tenir compte des différents plans régionaux comme le Schéma Directeur de la Région Ile de France (SDRIF9) et le Schéma Régional de l’Habitat et de l’Hébergement en Ile de France (SRHHIF10) ainsi que de l’avis de l’Etat. La définition de la notion d’ « intérêt métropolitain », permettra de préciser les compétences exercées et leur partage entre les différentes structures locales.

Dans un premier temps les intercommunalités transfèrent l’intégralité des compétences même si elles ne font pas partie de celles énumérées ci-dessus. Dans un second temps, la MGP aura la possibilité, dans un délai de deux ans, soit de conserver ces compétences non métropolitaines, soit de les restituer aux communes. Les compétences restituées pourront être exercées en commun par plusieurs communes d’un territoire, selon différents cadres juridiques. En plus des compétences évoquées ci-dessus, une commune membre de la MGP peut lui déléguer d’autres compétences.

L’Etat peut, par ailleurs, déléguer à la MGP des compétences relatives à la politique sociale du logement (notamment des aides pour accéder au logement locatif social ou la garantie du droit à un logement décent)

Le statut juridique et fiscal
La MGP a le statut juridique d’Etablissement Public de Coopération Intercommunale à fiscalité propre6 (EPCI). La MGP est divisé en « territoires » regroupant des communes pour former des agrégats de 300 000 habitants minimum, à qui elle pourra déléguer ses compétences. Les intercommunalités actuelles n’étant que trois à atteindre ce seuil minimal d’habitants, il sera nécessaire d’opérer des regroupements de communes et d’intercommunalités : les Contrats de Développement Territoriaux3 (CDT) ou les associations intercommunales actuelles (comme l’ACTEP8) pourraient aider à tracer les contours des futurs territoires.

L’organisation institutionnelle sera donc composée d’une part du « Conseil de la Métropole », organe décisionnaire situé au sommet de la MGP et constitué de représentants de chaque commune (un élu par commune et des élus supplémentaires par tranche complète de 25 000 habitants), et d’autre part des « conseils de territoires », également composés de représentants des communes membres. Au total, le Conseil de la Métropole est composé d’environ 350 membres.

Les territoires, tels que la loi les définit actuellement, n’ont ni statut juridique ni statut fiscal : ils ne sont ni des EPCI6, ni des collectivités territoriales7 et n’ont pas de ressources propres : leur fonctionnement est uniquement assurée par des dotations territoriales octroyées par la MGP, moyens provenant eux-mêmes de la fiscalité professionnelle et de la dotation générale perçues par les anciennes intercommunalités. C’est la mise en place d’un pacte financier et fiscal qui précise, en l’occurrence, les relations financières entre la MGP et les communes.
Ces dispositions posent ainsi la question de l’autonomie des territoires par rapport à la métropole et de la création de vraies dynamiques locales. Les territoires n’ont ainsi qu’un rôle consultatif et applique les décisions de la MGP (élaboration du PLU4 et du remplaçant du PLH5, le plan métropolitain pour l’hébergement et l’habitat ainsi que les délibérations de la MGP les concernant).

Le processus de mise en place

La Mission de Préfiguration
La loi prévoit la mise en place d’une mission de préfiguration entre 2014 et 2016, préalable à l’entrée en vigueur de la MGP dont l’objectif est d’établir un diagnostic général de la métropole, de préciser les conditions juridiques et budgétaires notamment en terme de transferts de compétences. Cette mission, co-présidée par le préfet de la région Ile de France et le président du syndicat Paris Métropole, est composée de représentants de toutes les communes ayant prévu d’intégrer la MGP, de tous les conseils généraux franciliens et du conseil régional d’Ile de France, des intercommunalités et de 4 parlementaires (2 sénateurs et 2 députés) ainsi que d’acteurs socio-économiques. Par ailleurs, l’ensemble des précisions juridiques, budgétaires et financières qui doivent être apportées à la loi seront établies par ordonnances du gouvernement, ratifiées par le Parlement. Les négociations entre les élus, les acteurs socio-économiques et l’Etat peuvent donc aboutir à des évolutions notables même si les marges de manœuvre restent contraintes par les dispositions prévues par la loi actuelle.

Le rôle du syndicat Paris Métropole
Crée en 2009, Paris Métropole est un syndicat d’étude mixte ouvert composé d’élus de tout bord politique, représentant les collectivités territoriales d’Ile de France (plus de 200 communes, intercommunalités, conseils généraux et conseil régional). Fort de sa proximité avec les enjeux locaux, son objectif est de contribuer à la coopération entre collectivités, en participant aux réflexions en faveur de la construction d’un véritable projet métropolitain, qui prend en compte les problématiques actuelles telles que le logement, les transports ou les solidarités.
Bien que très favorable à la métropolisation et à la construction d’une métropole du Grand Paris, les élus de Paris Métropole ont crée un large consensus politique en s’opposant aux dispositions (notamment fiscales et juridiques) prévues par la loi MAPAM : faite dans la précipitation et sans concertation, la loi ne permet pas, à leur avis, de répondre aux enjeux majeurs que posent la création d’une telle métropole et de garantir les dynamiques territoriales.
Paris Métropole, dont la participation est prévue au sein de la mission de préfiguration, a tenu à s’investir pleinement pour influer sur les décisions et faire entendre l’avis des élus locaux, bien décidés à ne pas transiger sur leurs principes quant à la constitution d’une métropole du Grand Paris. Préparant ainsi la mission de préfiguration, le syndicat a constitué quatre groupes de travail thématiques destinés à porter des réflexions et des propositions sur l’organisation géographique, juridique et fiscale ainsi que sur la construction d’un projet métropolitain. Le syndicat a ainsi donné son accord de principe pour participer à la mission de préfiguration mais estime que les ordonnances ne seront pas suffisantes pour faire évoluer la loi dans un sens satisfaisant : une demande d’évolution de la loi concernant les conditions juridiques et budgétaires des territoires a ainsi été clairement demandée par l’ensemble des élus de Paris Métropole.

Glossaire
 [1] Loi relative au Grand Paris de 2010 : mise en place sous la présidence de Nicolas Sarkozy, son ambition est de répondre aux enjeux majeurs, posés à la région capitale. Elle prévoit différentes dispositions notamment la construction de 70 000 logements par an, la création des Contrats de Développements Territoriaux (CDT) et un renouvellement en matière de transports à travers le Grand Paris Express.
 [2] SGP : La Société du Grand Paris est un établissement public à caractère industriel et commercial, crée par la loi de 2010, qui s’attache à définir le nouveau tracé du réseau de transports en commun, le Grand Paris Express, et à en assurer sa construction. Ce projet prévoit la mise en service de quatre nouvelles lignes et le prolongement de deux autres d’ici 2030 pour faire face à l’engorgement des lignes actuelles et mieux répondre aux besoins de déplacements de banlieue à banlieue.
 [3] CDT : Les contrats de développements territoriaux, institués par la loi de 2010, rassemblent des communes autour des nouvelles gares prévues par le Grand Paris Express. Le but est de construire un projet de développement commun, en contribuant aux objectifs en terme de logement, d’aménagement du territoire et de développement économique et urbain. A titre indicatif, Nogent sur Marne appartient au CDT Paris Est entre Marne et Bois, qui regroupe notamment le Perreux, Fontenay, Rosny, Neuilly-Plaisance et Neuilly sur Marne.
 [4] PLU : Le Plan local d’Urbanisme définit les règles d’occupation des sols en matière de construction et d’aménagement. Il fixe les règles de constructibilité, les types et destinations des constructions, les zones à restructurer ou à protéger.
 [5] PLH : Le Programme Local de l’Habitat définit les objectifs de la politique du logement à l’échelle local notamment pour répondre à la demande de logements ainsi qu’à l’exigence de mixité sociale. La loi prévoit son remplacement par le Plan Métropolitain pour l’Habitat et l’Hébergement (PMHH).
 [6] EPCI à fiscalité propre : L’Etablissement Public de Coopération Intercommunale permet à des communes de gérer en commun certaines activités ou certains projets (voirie, urbanisme, infrastructures), limités quantitativement et auparavant du ressort des communes prises individuellement. Les intercommunalités qui représentent la forme la plus connue d’EPCI, ont pris de l’importance ces dernières années devenant des structures disposant d’une grande autonomie de décision par rapport aux communes et se rapprochant de plus en plus des collectivités. Elles peuvent être à « fiscalité propre », c’est à dire qu’elles ont la capacité de collecter directement l’impôt et même de décider du taux applicable (selon les cas, elles reçoivent une fraction ou la totalité des recettes issues d’impôts déjà existants).
 [7] Collectivité : De manière générale, une collectivité (communes, départements, régions) est une personne morale, disposant d’un pouvoir de décision sur ses affaires propres et exerçant des compétences générales en lien direct avec le territoire et la population qu’elle administre ;l’Etat conserve néanmoins des prérogatives sur certaines collectivités à travers un contrôle de légalité. Ici, il est utile de distinguer les EPCI des collectivités, notamment à travers deux points : l’EPCI, contrairement à la collectivité, ne peut agir que dans des domaines limitativement énumérés et ne bénéficie pas d’une représentation démocratique distincte et directe (contrairement aux collectivités) puisque les conseillers communautaires sont issus des listes des élections municipales.
 [8] ACTEP : L’Association des Collectivités Territoriales de l’Est parisien est une structure de coopération intercommunale qui vise à mettre en valeur l’est parisien. Il regroupe en plus de Nogent sur Marne, 13 autres communes et le Conseil Général du Val de Marne.
 [9] SDRIF : Le schéma directeur régional d’Ile de France présente les grandes orientations à long terme sur 25 ans en matière d’aménagement et d’urbanisme, qui doivent être prises en compte par les différents acteurs : on y retrouve notamment des grandes pistes en terme de logement, de transports, de développement économique ou de transition énergétique
 [10] SRHHIF : Le schéma régional de l’habitat et de l’hébergement en Ile de France, crée par la loi MAPAM a pour mission d’assurer la cohérence des politique du logement dans la région parisienne. Il fixe, en lien avec le SDRIF, les objectifs en matière d’offre, de diversification et de restructuration du logement en Ile de France et qui doivent être pris en compte par les acteurs locaux.